Президент попросил найти деньги на образование, здравоохранение и инфраструктуру
Далекие от народа политики, по легенде, предлагали гражданам, которым не хватает на хлеб, есть пирожные
В администрации президента и министерствах просчитывают увеличение расходов бюджета на образование, здравоохранение и инфраструктуру, рассказали «Ведомостям» несколько участников совещаний и федеральных чиновников. Делается это по просьбе президента, но официального поручения не было.
Поддерживают идею, в частности, помощник президента Андрей Белоусов, а также председатель ЦБ Эльвира Набиуллина, но последняя – при условии структурной реформы, отмечают собеседники «Ведомостей». Есть понимание, что расходы на человеческий капитал и инфраструктуру нужно увеличивать, говорит чиновник: «Главный вопрос – где деньги? Без них это просто лозунги». Обсуждаются варианты, рассказывают собеседники «Ведомостей»: сокращение части расходов, увеличение налогов, смягчение бюджетной политики.
Бюджетный маневр эксперты предлагали Владимиру Путину и накануне предыдущих президентских выборов, в 2011 г., в стратегии-2020: увеличить долю расходов на человеческий капитал и инфраструктуру, сократить – на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Провести маневр не удалось: сначала стимулы для реформ были ослаблены высокими ценами на нефть, затем последовали события на Украине и санкции, указывал руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Действия правительства были направлены в обратную сторону, отмечает директор Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова.
Недостаточное финансирование человеческого капитала – глобальная проблема. В этом году мировая экономика ускорится до 3,1% (с 2,7% в 2017 г.) за счет восстановления инвестиций, промышленности и торговли, а также стабилизации цен на сырье, но потенциал дальнейшего роста под вопросом, отмечается в прогнозе Всемирного банка. Сейчас политики всего мира должны сосредоточиться на инвестициях в человеческий и физический капитал, заявлял президент Всемирного банка Джим Ен Ким, это повысит производительность экономик, увеличит долю экономически активного населения, снизит крайнюю бедность и увеличит благосостояние. В среднем рост инвестиций в образование и здравоохранение может ускорить глобальный рост на 0,2 п. п., отмечалось в докладе.
Но идея бюджетного маневра не умерла: ее отстаивает председатель Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексей Кудрин, который готовит новую программу реформ по поручению Путина. По оценкам Кудрина, если бы шестью годами ранее маневр все-таки провели, ВВП в 2017 г. рос бы быстрее на 0,4 процентного пункта.
ЦСР предлагает к 2024 г. постепенно увеличить расходы государства: на образование – на 0,8% ВВП, на здравоохранение – на 0,7% и на инфраструктуру – на 0,8% по сравнению с 2017 г. (подлинность расчетов подтвердили два участника совещаний).
Сокращать расходы на оборону по сравнению с действующим бюджетом не предлагается.
Зато предполагается сократить расходы на правоохранительные органы и на контрольно-ревизионный аппарат. Оба сектора раздуты, их оптимизация может сократить расходы в пределах 1% ВВП, говорит участник совещаний. Маневр планируется начать в 2018 г., говорят участник совещаний и федеральный чиновник. В этом году вряд ли стоит ждать значительных реформ, считает последний.
Кроме перераспределения денег в бюджете чиновники и эксперты обсуждают и другие источники финансирования. Кудрин предлагал смягчить бюджетное правило. Сейчас нефтегазовые доходы, которые правительство может тратить в 2018–2020 гг., рассчитываются исходя из $40 за баррель нефти Urals в ценах 2017 г., Кудрин считает, что можно увеличить цену отсечения до $45. Это обеспечит дополнительные средства в пределах 1% ВВП, оценивает Акиндинова: угроза чрезвычайно низких цен на нефть отступила, разницы между $40 и $45, по сути, нет. Против смягчения правила Минфин, говорили его чиновники. За сохранение бюджетного правила и Минэкономразвития, сказал еще один чиновник.
В Минфине полагают, что ресурсы на здравоохранение и образование можно мобилизовать в бюджет за счет обеления экономики и увеличения адресности социальной поддержки. В Минэкономразвития тоже считают обеление одним из ключевых источников средств, знает федеральный чиновник, – но еще и структурные реформы, которые ускорят рост ВВП и дополнительных доходов бюджета.
Обсуждается и повышение налогов, например НДФЛ и акцизов на предметы роскоши, говорят два участника совещаний. А также софинансирование населением медицинских услуг – о такой возможности в прошлом году говорил и Путин. На совещаниях у президента обсуждалась ставка НДФЛ 15% с большим вычетом, чем сейчас, – по сути, это ступенчатая шкала, знает федеральный чиновник. И софинансирование, и прогрессивный подоходный налог неизбежно будут вводиться, но не в ближайшие годы, считает Акиндинова. В России при освобождении от НДФЛ беднейших (не более 45% средней зарплаты) слоев населения для сохранения доходов бюджета ставку пришлось бы повысить до 14,3%, следует из расчетов Экономической экспертной группы.
Еще один источник денег для маневра – повышение пенсионного возраста. Эти средства нужно направить на здравоохранение, поскольку пожилые люди – главные потребители медуслуг, утверждает директор Независимого института социальной политики Высшей школы экономики Лилия Овчарова: повысить доступность и качество услуг в первичном поликлиническом звене, инвестировать в высокотехнологичную медицину.
ЦСР рассчитывает, что полная реализация его программы ускорит экономический рост до 3% уже в 2019 г., говорит Овчарова: это увеличит доходы бюджета и позволит больше тратить на человеческий капитал и дорожное хозяйство, не сокращая инвестиции в оборону, безопасность и госуправление в абсолютном выражении. Это должен быть ключевой источник средств для маневра, настаивает один из чиновников. «Политически приемлемый маневр должен, как правило, сопровождаться перераспределением дополнительных доходов от экономического роста, а не сокращением номинальных расходов», – говорил в интервью «Ведомостям» ректор РАНХиГС Владимир Мау (взято в конце декабря, см. стр. 08). Но если экономический рост будет ниже, придется высвобождать дополнительные ресурсы: повышать пенсионный возраст, отменять налоговые льготы и повышать подоходный налог или смягчать бюджетное правило, категорична Овчарова.
Минфин и Федеральная налоговая служба уже принимают меры для обеления экономики и перехода на адресность соцподдержки, а все дополнительные доходы от них закладывают в социальные расходы, говорит федеральный чиновник, проводить же бюджетный маневр без комплексной программы мер пустая трата денег.
Минфину идея маневра не нравится: нельзя увеличивать расходы на определенную величину, не понимая, на что именно пойдут эти деньги, замечает другой чиновник: реформы отправят на доработку, а увеличенные расходы останутся.
Разработаны достаточно подробные программы и здравоохранения, и образования: на что именно должны пойти дополнительные средства, указывают Акиндинова и федеральный чиновник. Неэффективность образования и здравоохранения отчасти связана именно с недостатком финансирования, считает Овчарова. Например, есть гипотеза, что 20% посещений поликлиник – приписываемые, но это, по сути, попытка компенсировать низкую зарплату врачей, указывает она. То же касается и образования: недостаточное государственное финансирование приводит к попыткам заменить его другими источниками. Другой вопрос, что нужно менять структуру инвестиций, считает Овчарова: больше финансировать в первичное поликлиническое звено, часть функций врачей-специалистов передать участковым врачам, в системе образования сосредоточиться на инвестициях в школы и средние специальные учебные заведения.
Инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру ускоряют рост экономики – это факт, указывает Акиндинова. Но чтобы реформа состоялась, важно, чтобы ее реализовывали сами авторы, обращает внимание она, по опыту прошлых лет здравые предложения впоследствии меняются до неузнаваемости.
Представитель Минфина заявил, что в министерстве предложения по маневру не готовятся. Министр экономического развития Максим Орешкин, представители премьер-министра Дмитрия Медведева и социального вице-премьера Ольги Голодец отказались от комментариев. Представители Кудрина, ЦБ и президента не ответили на запрос «Ведомостей».